Përfaqësuesi i Lartë i Bashkimit Europian: Lindja dhe evolucioni

Si ka ndryshuar kjo figurë me Përfaqësuesen e Lartë aktuale Federica Mogherini? Ka arritur kjo e fundit që të mbushë “capability-expectation gap” e Përfaqësueses së Lartë?

Lindja e Përfaqësuesit të Lartë dhe zhvillimet e para. Figura e Përfaqësuesit të Lartë për Politikën e Jashtme dhe Sigurinë e Përbashkët u fut nga Traktati i Amsterdamit i 1997 dhe simbolizoi realizimin e dëshirës së ish Sekretarit të Shtetit Henry Kissinger për të pasur në gjirin e Europës një figurë që të përfaqësonte “numrin e telefonit për t’u thirrur kur dëshirohet të kontaktohet Komuniteti Europian”. E treguar në mënyrë paksa të trashë si një lloj “Ministri i Jashtëm” i Bashkimit Europian, figura e Përfaqësuesit të Lartë u fut menjëherë në Trojkën e re (term që tregon tërësinë e kreditorëve zyrtarë gjatë negociatave me shtetet) komunitare, bashkë me Presidentin e radhës e Këshillit dhe me një përfaqësues të Komisionit. Veç kësaj, Traktati i Amsterdamit parashikonte që Përfaqësuesi i Lartë të ishte njëkohësisht edhe Sekretar i Përgjithshëm i Këshillit të Bashkimit Europian.

Funksion kryesor i Përfaqësuesit të Lartë, sipas asaj që përcaktohet nga Neni i 26-të i traktatit të sipërcituar, ishte që të garantonte përfaqësimin e jashtëm të Bashkimit Europian. Detyrë aspak e lehtë, për faktin se rezulton jashtëzakonisht e vështirë që një figurë e vetme mund të përfaqësoje dhe dhe sidomos të bashkojë vullnetet shpesh në antipode të dhjetëra (sot 28, nesër 27) kokave. Të folurit me një zë në Europë ka rezultuar gjithmonë jashtëzakonisht e vështirë dhe vështirësitë e rolit të besuar figurës së re të Përfaqësuesit të Lartë rezultoi menjëherë evidente.

Nga Nica në Lisbonë. Më pas, Traktati i Nicës i 2001, që rishikonte Amsterdamin, e njohur zyrtarisht institucionin e COPS-it (Komiteti Politik dhe i Sigurisë, i krijuar me rastin e Këshillit Europian të Këlnit e qershorit 1999) i kryesuar ppikërisht nga Përfaqësuesi i Lartë (Neni i 25-të i Traktatit). Përfaqësuesi i Lartë i parë i historisë qe gjermani Jurgen Trumpf, i cili mbuloi postin vetëm për pak muaj midis majit dhe tetorit të 1999. Pasuesi i tij qe spanjolli Javier Solana, që ka qëndruar në këtë post për 10 vite të mira (1999 – 2009). Ndër iniciativat më domethënëse të ndërmarra nga Solana në lëmin e politikës të sigurisë e të mbrojtjes, qe propozimi i së ashtuquajturës “Strategjia e Sigurisë Europiane”, e miratuar në dhjetorin e 2003 nga Këshilli Europian.

Në dokument u përkufizuan kërcënimet që Bashkimi Europian duhej të përballonte dhe midis këtyre Solana tregoi terrorizmin ndërkombëtar, krimin e organizuar, proliferimin e armëve të shkatërrimit në masë, paqëndrueshmërinë rajonale dhe të ashtuquajturit “failed States“. “Strategjia” tregoi gjithashtu objektivat e përbashkët për përballimin e kërcënimeve: të sjellë stabilitet dhe siguri në vendet fqinje, të realizojë një bashkëpunim të ngushtë me partnerët e jashtëm, të avancojë një multilateralizëm efikas. Në meritë të objektivit të parë të sipërpërmendur, është domethënëse të vërehet sesi 2003 është edhe viti i krijimit të PEV-it (Politikës Europiane të Fqinjësisë, e miratuar me rastin e Këshillit Europian të Selanikut të qershorit 2003), politikë e miratuar pikërisht me objektivin e projektimit të sigurisë dhe stabilitetit në të ashtuquajturin “rreth miqsh” të Bashkimit Europian, e përbërë sa nga fqinj lindorë (Ukrainë, Moldavi, Bjellorusi, Rusi), aq edhe jugorë (vendet e Afrikës Veriore plus të tjerë si Jordania, Siria, Izraeli, Libani).

Sipas asaj që pohohet nga Javier Solana në një dokument të 2002, PEV-i kishte si qëllim të “shmangte linjat e reja ndarëse në Europë, duke ju përgjigjur ndërkohë nevojave që burojnë nga kufijtë e rinj të Bashkimit Europian”. Në fakt, zgjerimi i madh në lindje i Bashkimit Europian, me përfshirjen e 10 vendeve të rinj të Europës Lindore në projektin komunitar në 2004, i impononte Europës që t’i rikonsideronte raportet e saj me fqinjët e “rinj” të Lindjes dhe me vendet e zonës mesdhetare dhe të Lindjes së Mesme. Së fundi, midis pikave të spikatura të saj, “strategjia” përfshinte operacionet ushtarake përkrah atyre civile dhe përcaktonte se nuk ekzistonin kufizime gjeografike në veprimin e Bashkimit Europian. Përgjithësisht, në vitet e para të jetës së tij, figura e Përfaqësuesit të Lartë nuk arriti të imponohej si qendër e besueshme pushteti dhe alternativ ndaj fuqisë së shteteve anëtarë më të rëndësishëm, duke krijuar bazat e atij që në vitet pas Traktatit të Lisbonës do të përkufizohej si “capability-expectation gap i Përfaqësuesit të Lartë”.

Risitë e Lisbonës. Traktati i Lisbonës i 2007 pati midis pikave kryesore të rinovimit të saj pikërisht forcimin e figurës së Përfaqësuesit të Lartë, që fillimisht i riemërtua si “Përfaqësues i Lartë për Punët e Jashtme dhe Politikën e Sigurisë”. Përfaqësuesi i lartë u bë nga traktati Zëvendëspresident i Komisionit, në mënyrë të tillë që t’i mundësohente kësaj figure ta përfaqësonte më mirë Bashkimin Europian  dhe objektivat e politikës së jashtme të tij në arenën ndërkombëtare. Veç kësaj, me traktatin u vendos të krijohej një bashkim personal i figurës së Përfaqësuesit të Lartë dhe atij të Komisarit për Marrëdhëniet e Jashtme. Kështu, Përfaqësuesi i Lartë ka përthithur funksionet e këtij komisari. Bashkimi i funksioneve u lidh me shpresën e sigurimit në punët e jashtme të një koherence më të madhe në brendësi të Komisionit dhe në kuadrin e mandatit të Këshillit të Bashkimit Europian. Pastaj, Përfaqësuesi i Lartë u caktua si President i Përhershëm i formacionit të ri të Këshillit të Punëve të Jashtme me qëllim që të garantonte vijueshmërinë e planifikimit të politikës së jashtme.

Në linja të përgjithshme, Përfaqësuesi i Lartë drejton PESC dhe Politikën e Sigurisë dhe Mbrojtjes së Përbashkët. Kontribuon me propozimet e tij në përpunimin e politikave të caktuara dhe i zbaton me cilësinë e mandatarit të Këshillit. Pastaj, Përfaqësuesi i Lartë përbën pikën lidhëse midis aspekteve civile dhe ushtarake të veprimeve të mbrojtjes, siç ndodh normalisht për misionet e Bashkimit Europian (Neni 43/2 Traktati i Lisbonës). Veç kësaj, Përfaqësuesi i Lartë vigjëlon mbi koherencën e veprimit të jashtëm të Bashkimit dhe në gjirin e Komisionit është i ngarkuar me përgjegjësitë që rëndojnë mbi një institucion të tillë në sektorin e marrëdhënieve me jashtë dhe të koordinimit të aspekteve të tjera të veprimit ë jashtëm të Bashkimit. Së fundi, Përfaqësuesi i Lartë rezulton kreu i EDA-s (European Defense Agency) dhe është prej saj që varet SEAE (Shërbimi Europian për Veprimin e Jashtëm), shërbimi i ri diplomatik i krijuar në Lisbonë. Pavarësisht risive të shumta të sjella nga Traktati i Lisbonës, implementimi i risive të këtij të fundit do të rezultojë në kojë mjaft i vështirë.

Në fakt, me Traktatin u krijua një aset i ri institucional i veprimit të jashtëm të Bashkimit që akoma sot vazhdon të shfaqë limite dhe ngërçe. Në mënyrë të veçantë, duke e paraqitur Përfaqësuesin e Lartë dhe SEAE-n si një lloj “administrate shtojcë” midis aktorëve tashmë ekzistues, kërkohet një kapacitet koordinimi akoma edhe më madh se në të kaluarën. Fakti që SEAE-ja nuk është pjesë e Komisionit e komplikon pastaj më tej arritjen e një koordinimi të politikave të veprimit të jashtëm. Përfundimisht, në vijim të hyrjes në fuqi të Traktatit të Lisbonës, kompleksiteti i administratës së veprimit të jashtëm rezulton në fakt i shtuar më shumë sesa i pakësuar. Kompleksitete të tilla i ka paguar Përfaqësuesja e Lartë e parë pas Lisbonës, anglezja Catherine Ashton.

Ish Përfaqësuesja e Lartë Catherine Ashton dhe capability-expectation gap. Gjatë mandatit të saj, nga 2009 në 2014, Ashton është përmbytur nga kritika dhe dheakuzuar si shkak i performancës së dobët dhe i implementimit të pakët të Traktatit të Lisbonës. Emërimi i saj në 2009 është perceptuar nga kritikë dhe analistë si zgjedhje e një figure me profil të ulët që nuk vinte në diskutim supremacinë e shteteve anëtare ne skenën botërore. Në fakt, me rastin e tronditjeve të verifikuara në vitet e mandatit të saj në Afrikën Veriore dhe Lindjen e Mesme, Ashton nuk ka qenë në gjendje të artikulojë një mesazh të fortë politik përgjigjeje ndaj krizës në emër të Bashkimit Europian. Në mënyrë të veçantë, kriza libiane e 2011 u konsiderua bangoprova e patë për Ashton, për t’u bërë më pas një prej dështimeve të para të saj. Në këtë rast Përfaqësuesi i lartë ka demonstruar paaftësi në marrje iniciative, duke preferuar të presë që shtetet anëtare të shprehnin pozicionet e tyre. Për sa i përket çështjes libiane, reagimi i Bashkimit Europian është kritikuar se ka qenë tejet i ngadaltë, i dobët, i përçarë dhe jokoherent. Dikush ka folur deri për “vdekje të PESC”.

Duke reflektuar tani në terma të përgjithshëm, lidershipi i paqartë i Ashton ka prodhuar dy pasoja të rëndësishme: në radhë të parë, ruajtja nga ana e shteteve më të fuqishme anëtare e një pozicioni lidershipi absolut, ci qendra kryesore pushteti, për sa i përket veprimit të jashtëm të Bashkimit Europian. Në radhë të dytë, siç nënvizuam më parë, Traktati i Lisbonës i ka rritur shumë kapacitetet e Përfaqësuesit të Lartë në terma rsursesh insticuionale, por shpresat e lidhura me të janë rritur në të njëjtën kohë, duke krijuar një capability-expectation gap të ri në gjirin e Bashkimit Europian. Një shprehje e tillë ishte përdorur për herë të parë lidhur me çështjet komunitare në 1993 nga Docenti i Marrëdhënieve Ndërkombëtare Christopher Hill. Ky i fundit nënvizoi se në kontekstin ndërkombëtar e fillimviteve ’90, kolapsi i sistemit bipolar kishte rritur shpresat rreth rëndësisë së rolit të Europës së bashkuar në skenën globale, por se shpresa të tilla duhej të ndesheshin me një realitet të përbërë nga kapacitete të pamjaftueshme në termat e resurseve dhe instrumentave në dispozicion të Komunitetit Europian. Siç është parë, në kohër e vonshme, figura e Përfaqësuesit të Lartë është bërë një prej emblemave të kapacitetit të pakët të Bashkimit Europian për të ndërhyrë në mënyrë efikase në teatrot e krizave në skenën globale.

Federica Mogherini. Është e natyrshme të pyetet nëse Përfaqësuesja e Lartë aktuale e Bashkimit Europian Federica Mogherini ja ka arritur ta mbushë të paktën pjesërisht këtë hendek. Një studim i botuar nga e përjavshmja “Politico Europe”, në të cilin analizohen gjykimet e shprehura nga 20 studiues të politikës së jashtme europiane rreth rezultateteve të arritura deri më tani nga Përfaqësuesja e Lartë Mogherini,  e arritur në mes të mandatit të saj që do të skadojë në 2019. Studiuesit kanë nënvizuar në radhë të parë suksesin e Mogherini në traktativat për bërthamoren iraniane. Në këtë çështje, Përfaqësuesja e Lartë ka treguar aftësi të shkëlqyera koordinimi të frontit europian, duke pajtuar mrekullisht instrumenta të hard-power dhe soft-power.

Mogherini ka zhvilluar një punë të rëndësishme në prapaskenë për hartimin e 100 faqeve të marrëveshjes dhe në fund ka marrë komplimentat e personazheve me spesor të tillë si Obama, Schulz e Renzi. Përtej episodit të sipërcituar, në përgjithësi Mogherini ka treguar aftësi të shkëlqyera koordinimi të politikës europiane, duke garantuar një prani konstante në Parlament, dhe duke u bërë pikë referimi për anëtarë të rëndësishëm të Komisionit Europian, midis të cilëve Komisarja për Tregëtinë Malmstrom. Në vijim, zëdhënësja e Përfaqësueses së Lartë aktuale ka deklaruar: “Falë Federica Mogherini, sot ka një koordinim shumë më të fortë mbi temat e politikës së jashtme europiane». Ministrja e Jashtme argjentinase Susana Malcorra e ka lavdëruar shumë Mogherini për stilin e saj komunikues: «Mënyra e saj e qetë e të folurit i ka mundësuar që të shtyjë për arritjen e një kompromisi në rastet ku ishte nevojshme dhe të jetë zëri i arësyes kur kërkohej. Është shumë e zonja në menaxhimin e ekuilibrit të vështirë midis këtyre dy argumenteve dukshëm në kontrast midis tyre».

Sfida e ardhshme për Përfaqësuesen e Lartë do të jetë sigurisht ajo e ndërmjetësimit midis Shteteve të Bashkuara dhe Rusisë për gjetjen e një pozicioni të përbashkët lidhur me procesin e ardhshëm të paqes në Siri. Lidhur me zhvillimet më të fundit të çështjes siriane, një iniciativë e rëndësishme e ndërmarrë nga Mogherini ka qenë ajo e miratimit me 14 mars të 2017 e një komunikate të përbashkët me Komisionin Europian për të propozuar një strategji afatgjatë lidhur me të ardhmen e Sirisë. Objektivat e shpallura në komunikatë janë si më poshtë: t’i japë fund konfliktit dhe të favorizojë një proces pajtimi kombëtar bazuar mbi përpjekjet për ndërtimin e paqes dhe luftimin e ekstremizmit të dhunshëm e sektarizmit, duke promovuar demokracinë, të drejtat e njeriut dhe lirinë e shprehjes nëpërmjet fuqizimit të institucioneve të shoqërisë civile siriane. Më pas, komunikimi shpreh qëllimin e promovimit të një tranzicioni të qëndrueshëm dhe gjithëpërfshirës në Siri, duke ndërprerë forcimin e opozitës politike, në linjë me Rezolutën 2254 e Këshillit të Sigurimit të Kombeve të Bashkuara dhe me Komunikatën e Gjenevës.

Më 3 prill 2017, Përfaqësuesja e Lartë Mogherini u ka paraqitur komunikatën e përbashkët Ministrave të Jashtëm të Këshillit të Punëve të Jashtme. Komunikata është paraqitur edhe në Parlamentin Europian. Dy ditë më vonë, komunikata ka dhënë një kontribut të rëndësishëm në kuvendin e Brukselit me temën “Mbështetja e të ardhmes së Sirisë dhe e rajonit” e kryesuar nga Bashkimi Europian bashkë me Kombet e Bashkuara, Gjermaninë, Katarin dhe Mbretërinë e Bashkuar. Faktet e sapoilustruara dëshmojnë një përpjekje të rëndësishme koordinimi nga ana e Mogherini, me qëllim që ta bëjë veprimin e jashtëm e Bashkimit Europian më të shpejtë, më koherent, më të besueshëm dhe më të rrjedhshëm në arenën ndërkombëtare, duke shmangur gabimet e kryera në të kaluarën.

Konkluzione. Si përfundim, duke bërë një bilanc të shpejtë, duhet të nënvizohet sesi pavarësisht hapave të vogla, por domethënëse, përpara të bëra falë punës së Federica Mogherini, capability-expectation gap i Përfaqësuesit të Lartë është akoma shumë larg nga të mbushurit. Kjo është akoma edhe më e vërtetë nëse shikohet vepra e saj me sytë e një opinioni publik europian që mezi arrin t’i perceptojë përpjekjet e kryera, duke vërejtur me preokupim ashpërsimin e terrorizmit ndërkombëtar dhe rreziqet e lidhura me krizën migratore. Përfaqësuesi i Lartë duhet të bëjë ende shumë hapa përpara me qëllim që të përkthejë plotësisht në veprime konkrete resurset në rritje institucionale të caktuara nga Traktati i Lisbonës.

Për të arritur në një zgjidhje të mundshme lidhur me këtë, duhet të nënvizojmë shkurtimisht një argument me rëndësi të veçantë: kapaciteti i të vepruarit i Përfaqësuesit të Lartë ka të bëjë në thelb me faktorë politikë më parë akoma se me ato institucionale dhe personale, si për shembull vullneti politik i shteteve anëtare për t’i lënë hapësira më të mëdha manovre Përfaqësuesit të Lartë dhe SEAE-s të ri. Performanca e Përfaqësuesit të Lartë rezultojnë kështu të kushtëzuara nga mbështetja e dhënë iniciativave politike të tij. Në këtë kuptim, një lidership i pranuar, i përkufizuar si lidership i Përfaqësuesit të Lartë në bashkëpunim të ngushtë me partnerët e tij europianë (shtete anëtare dhe institucione të tjera të Bashkimit Europian), mund të reduktojë hendekun, duke përmirësuar koordinimin lidhur me temat e politikës së jashtme dhe duke bërë faktor të përbashkët resurset e soft power (vlera dhe parime të Bashkimit Europian, të cilave Përfaqësuesi i Lartë u del si garant) dhe hard power (ushtri dhe para, faktorë këto të fundit të dominimit ndërkombëtar të shteteve anëtare).

Kështu, në momentin në të cilin perceptojmë politikën e jashtme të Bashkimit Europian si funksion i vullnetit politik të sipërpërmendur të shteteve anëtare, nuk mund të bëjmë gjë tjetër veçse të theksojmë më forcë idenë e një “lidershipi të pranuar”, me qëllim që të rritet kapaciteti veprues i Bashkimit Europian, dhe për të integruar, duke i barazuar peshë dhe influencë në skenën globale, qendrat aktuale të pushtetit (shtete anëtare, SEAE, Përfaqësues i Lartë) të pranishëm në gjirin e Bashkimit Europian.

(nga Geopoliticus)

Përgatiti

ARMIN TIRANA